杭州市规划局(杭州市测绘与地理信息局)

《城乡规划法》解读

发布时间:2009/12/11 11:24:57 浏览次数: 字号:

《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)作为一部关于城乡规划建设和管理的基本法律,它与已废止的《中华人民共和国城市规划法》相比,强调了城乡统筹,强化了监督职能,对提高城乡规划科学性与严肃性提出了更高要求。虽然《城乡规划法》实施才不到半年,但不少城市已反映法条规定比较原则,缺乏一定的可行性,而一些地方实践中遇到的疑难问题仍未得到明确。笔者希望通过对《城乡规划法》实施过程中遇到的一些问题的探讨与交流,能为我市下一阶段地方性法规的修改提供一些思考。
  一、关于规划区的概念与审批关系
  《城乡规划法》第2条规定,规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展的需要,必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中,根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。
  根据《城乡规划法》第三条第二款的规定,县级以上地方人民政府可以根据本地实际,确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。而根据第二条第三款以及第十八条、第二十二条的规定,乡、村庄规划区是由乡规划和村庄规划划定的,乡规划和村庄规划由乡镇政府组织编制。因此,在城市规划区内是否另划乡、村庄规划区,直接决定着乡村公共设施和公益事业建设,以及农民建房执行不同的许可制度。
  如在我市城市规划区内不另划乡、村庄规划区,则有利于推进我市的城市化(正在起草的省条例也曾考虑不另划),但根据《城乡规划法》的规定,将意味着所有杭州城市规划区内的农房建设都应根据控制性详细规划由规划局核发建设工程规划许可证,对于我市萧山、余杭的农村农民建房都按此执行,似乎缺乏可操作性。另外,《城乡规划法》只明确划拨与出让的国有土地核发建设用地规划许可证,对于集体土地核发该证并无明确的条件与审查要求。
  如在我市城市规划区内另划乡、村庄规划区,则根据《城乡规划法》第四十一条的规定,在乡、村庄规划区内进行乡村公共设施和公益事业建设由乡镇政府报城市规划部门核发《乡村建设规划许可证》,农民建房则由省制定规定。但由于该法第十八条规定了乡、村庄规划的内容,以及第二十二条规定了乡规划和村庄规划由乡、镇政府组织编制,且村庄规划在报送前应经村民会议同意。第六十五条又规定乡、村庄规划区内违法建设都由乡、镇政府处罚,基于目前乡、镇都无专业规划人员的现实,按此方案可能会造成乡、村庄规划缺乏科学性,乡、村建设的无序性。而且,我市基本都没有乡了,因此,乡规划区的概念也无从提起。另外,目前我市对乡村公共设施和公益事业建设一般执行的是建设用地和建设工程。
  所以,需要综合考虑多种因素,合理确定我市执行乡村建设规划许可证的范围,由于我市已基本没有乡的概念,因此可以通过合理界定村庄规划区的范围来进行明确,对此可以借鉴金华市的做法,即根据《城乡规划法》第三条第二款由县级以上地方人民政府根据本地实际,确定应当制定乡规划、村庄规划的区域的规定,以市政府名义下发文件,明确我市需制定村庄规划的区域,并明确在该些区域内执行乡村建设规划许可制度。
  二、详细规划编制与修改的公示听证能否替代规划选址、用地阶段的公示听证。
  《城乡规划法》第二十六条规定城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见,并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。,也就是说,在规划编制阶段,公众就充分了解了详细规划确定的用地性质用地界限及各类规划指标等等内容,并就其了解的内容在30日内充分反映了意见与建议。而实践中建设项目选址和建设用地许可的听证,周边利害关系人的意见主要集中在这里是否要实施规划确定的用地性质,比如公众对加油站或垃圾中转站是否要建有异议,对项目选址或建设用地规划许可提出了听证申请,假设之前居民已就此问题在规划报审前充分反映了意见,甚或召开过协调会或听证会,则在后续选址与用地环节无需再行召开听证会,理由为:一是居民反映的是同样的意见和建议,而这些意见与建议在规划编制与报审阶段规划部门已充分考虑,并在报送审批的材料中附具了意见采纳情况及理由。也就说,居民已经向同一部门反映了意见;二是从提高行政效率角度,《行政许可法》第六条明确规定实施行政许可,应当遵循便民的原则,提高办事效率,提供优质服务,如果在规划制定环节和规划实施环节就同样的意见重复听取,就无从体现提高办事效率原则。
  三、规划到期后的修编是否要按《城乡规划法》第50条第1款的规定进行补偿。
  众所周知,城乡规划是有期限的,如一个城市总体规划的期限为20年,到期后得重新修编,而总体规划修编后,下层次的规划将都得依据其进行重新编制,应该说这样的修编是城市前进发展的表现,是规划自然的发展过程,当然,从字面理解上而言,修编属于广义城乡规划修改的范畴,但《城乡规划法》第五十条第一款在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后,因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿的立法本意是控制规划部门擅自变更规划与擅自变更已生效的规划许可,如果将规划到期后的修编也都纳入第五十条确定的修改规划范畴,则不仅不利于城市的更新与发展,同样政府也无法承担因此产生的大量补偿,因此,有必要在地方性法规立法中将规划到期后的修编作为《城乡规划法》第五十条的除外情形予以规定。
  四、关于无证违法建设如何定性与处罚问题。
  根据《城乡规划法》第六十四条的规定,未取得建设工程规划许可证,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。而根据该法第六十六条的规定,未经批准进行临时建设的,由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除,可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款。
  对比以上两个法条的规定,可以发现,无证的违法建设会因为适用不同的法条,将产生不同的处罚结果,如果是认定为未经批准的临时建设,则法律责任相对严厉,不仅不存在补办的可能性,而且责令限期拆除的同时,并处的是临时建设工程造价一倍以下的罚款。这就涉及到法条如何适用问题,无证违法建设在怎样的情形下可以认定为未经批准的临时建设?由于《城乡规划法》授权省里来制定临时建设的管理办法,所以,要作出合理的认定,必须先看看省政府对临时建设的定义,目前,省建设厅起草的《浙江省城乡规划条例》初步确立了临时用地限施工需要,临时建设应在自用地上的原则,且明确临时建设不得超过两层,结构相对简易。所以,应该从临时建设的特性去认定是否为未经批准的临时建设,在实践中一般除临时用地上的违法建设和一些擅自搭建的结构简易的辅助性建筑物、构筑物外,其余应根据不同情况作具体分析。
  五、在规划管理中如何实行政府信息公开规定。
  《城乡规划法》第九条规定任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划,服从规划管理,并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询,该条规定明确单位和个人是有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询,换句话说,如果建设活动与其无利害关系的,其无权查询。而200851日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》这一行政法规的第十三条规定,除行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。如何界定自身生产、生活、科研等特殊需要,如果某位同志说,他为了搞科研,需要规划局提供整套的总体规划,是不是我们局要派一个专人给他复印一整箱的规划文本。还有从近年来的规划诉讼案,已经发现老百姓不管你这个许可是否影响他的权益,把你告上再说,一方面是因为行政复议与诉讼成本很低,复议不用付费,诉讼80元一件(每个案件我们复印几套图纸费都比这个高),另一方面全告上后,说不定哪个环节有漏洞,就可以向拆迁单位施加压力。所以,个人认为,政府信息公开放得太开,不仅浪费行政成本与行政效率,而且也无法体现信息公开条例的立法初衷。
  从规划角度,除了规划局主动公开已批准的规划、已核发的规划许可内容以及规划相关政策法规等外,其他按照《城乡规划法》第九条规定,需提供利害关系的证明方可申请公开,比如提供居住在该地块或相邻地块的证明等。