杭州市规划局(杭州市测绘与地理信息局)

《杭州市城市绿线管理办法》解读

发布时间:2018/1/5 15:04:54 浏览次数: 字号:

  一、制定背景
  城市绿线管理是城市园林绿化管理工作的重要环节,是落实城市总体规划关于绿化指标及绿地空间布局等内容的重要抓手。为加强城市绿线管理,改善城市生态环境,建设生态园林城市,根据《住房城乡建设部关于促进城市园林绿化事业健康发展的指导意见》(建城〔2012〕166号)、《住房城乡建设部关于印发生态园林城市申报与定级评审办法和分级考核标准的通知》(建城〔2012〕170号)有关文件精神制定本办法。
  本办法主要依据《中华人民共和国城乡规划法》《城市绿化条例》《浙江省城乡规划条例》《杭州市城乡规划条例》、《杭州市城市绿化管理条例》《城市绿线管理办法》等相关法律、法规及部门规章,并在参考上海、南京等其它城市绿线管理经验基础上,结合我市实际制定。


  二、主要内容
  《杭州市城市绿线管理办法》(以下简称《办法》)共十七条。主要内容包括目的依据、适用范围、绿线定义与范围、管理职责、绿线划定的原则及方法、规划编制要求、绿线实施与复合利用要求、绿线审批调整程序、数字化管理要求、绿线公布与监督、禁止行为、违法责任和解释与实施等内容。
  本办法适用于杭州市区,包括十个城区(上城区、下城区、西湖区、江干区、拱墅区、滨江区、余杭区、萧山区、富阳区、临安区)。鉴于萧山区、余杭区、富阳区、临安区目前在行政体制上的实际情况,具体内容如涉及“四区”有关管理部门职权的,允许按照省、市有关规定办理,但原则上要求积极推进市区范围内绿线纳入统一管理体系。


  三、涉法条文解释
  1、关于城市绿线定义
  《城市绿线管理办法》第二条明确规定“本办法所称城市绿线,是指城市各类绿地范围的控制线”。《杭州市城市绿化管理条例》第四十三条规定“本条例所称城市绿地包括(一)公园绿地:指向公众开放,以游憩为主要功能,兼具生态、美化、防灾等作用的绿地(含其范围内的水域);(二)生产绿地:指为城市绿化提供苗木、花草、种子的苗圃、草圃、花圃等圃地;(三)防护绿地:指城市中具有卫生、隔离和安全防护功能的绿地;(四)附属绿地:指城市建设用地中绿地之外各类用地中的附属绿化用地;(五)其他绿地:指对城市生态环境质量、居民休闲生活、城市景观和生物多样性保护具有直接影响的绿地。”本《办法》主要依据上述定义界定杭州市城市绿线的定义及范围。《办法》所称城市绿地包含两个层次的内容:一是规划城镇建设用地范围内的绿地,这类绿地参与城镇建设用地平衡,包括公园绿地、防护绿地、附属绿地、生产绿地等;二是规划城镇建设用地之外,城市规划区范围之内,对城市生态、景观和居民休闲生活具有积极作用、绿化环境较好的区域,这类绿地不参与城镇建设用地平衡。《办法》所指绿线主要控制符合规划的已建与未建绿地,对于不符合规划的现状待改建绿地不纳入控制。
  2、关于管理职责
  根据《城市绿线管理办法》第四条“城市人民政府规划、园林绿化行政主管部门,按照职责分工负责城市绿线的监督和管理工作”之规定,《办法》明确城市人民政府城乡规划、园林绿化主管部门按照职责负责本行政区域内城市绿线的划定、实施和监督管理工作。
  3、关于绿线划定
  依据《杭州市城市绿化管理条例》第二章第八条“市城乡规划行政主管部门应当会同市城市绿化行政主管部门根据控制性详细规划、城市绿地系统规划,确定各类城市绿地的控制线(以下简称绿线)……”的规定,《办法》明确杭州市城市绿线在城市总体规划、城市绿地系统专项规划、控制性详细规划等法定规划中划定。
  4、关于规划编制
  《城市绿线管理办法》第五条规定“城市规划、园林绿化等行政主管部门应当密切合作,组织编制城市绿地系统规划。城市绿地系统规划是城市总体规划的组成部分,应当确定城市绿化目标和布局,规定城市各类绿地的控制原则,按照规定标准确定绿化用地面积,分层次合理布局公共绿地,确定防护绿地、大型公共绿地等的绿线。”第六条规定“控制性详细规划应当提出不同类型用地的界线、规定绿化率控制指标和绿化用地界线的具体坐标。” 结合杭州市城乡规划编制体系,《办法》明确和细化了城市绿地系统专项规划、控制性详细规划涉及绿地的编制内容和要求。对照《杭州市绿地系统专项规划修编》有关内容,明确在城市绿地系统专项规划层面应确定的城市绿线内容;依据《浙江省城市绿化管理办法》第八条“城市绿地系统规划应当包括:绿地现状分析与评价;规划依据、指导思想和原则;规划期限和目标;确定绿地指标、各类绿地布局、城市绿线、生物(植物)多样性规划、近期建设项目及投资估算、实施措施等内容。”和《杭州市城市绿化管理条例》第九条“市、区人民政府应当根据城市绿地系统规划,组织编制年度分期建设计划。”《办法》将绿地系统近期建设规划作为一项独立规划,明确编制内容。
依据《城市绿线管理办法》第十四条“……对城市绿线的控制和实施情况进行检查……”,强调开展实施评估工作,更有利于城市绿线的自检及有序实施推进;绿线的划定不仅是绿化范围控制线的确定,还包括确定绿地率、集中绿地面积等绿化指标,《办法》明确在控制性详细规划中应规定各类建设用地绿地率控制指标,对各类城市绿地明确定位、定性、定量的规划控制要求。这有利于严格管控建设用地的绿量,规范城市园林绿化建设标准。
  5、关于绿线实施及复合利用
  根据《住房城乡建设部关于促进城市园林绿化事业健康发展的指导意见》(建城〔2012〕166号)的指导思想“……推动园林绿化从重数量向量质并举转变,从单一功能向复合功能转变,从重建设向建管并重、管养并重转变,实现城乡绿化面积的拓展、绿地质量的提高和管养水平的提升,促进城市生态、经济、政治、文化和社会协调发展。”明确绿线实施要求,根据《城市绿线管理办法》第十条“城市绿线范围内的公共绿地、防护绿地、生产绿地、居住区绿地、单位附属绿地、道路绿地、风景林地等,必须按照《城市用地分类与规划建设用地标准》、《公园设计规范》等标准,进行绿地建设。”明确绿线范围内绿地建设要求。通过强化绿线管控力度,严格按照规划实施建设,确保绿线控制的刚性,以保障城市绿化有序实施。
  从土地复合高效利用角度明确绿线范围内绿地综合利用要求。根据《杭州市城市建筑工程机动车停车位配建标准实施细则》第三章第十条“公交场站、公共绿地应设置公共停车位,当用地面积大于3000平方米时,应设置至少一层地下车库;当用地面积小于等于3000平方米,应结合场地条件尽可能多设置公共停车位”,明确进行地下开发建设的城市绿地规模。在 《上海市新建公园绿地地下空间开发相关控制指标规定》中明确“新建公园绿地面积超过0.3公顷的,可开发地下空间占地面积不得大于绿地总面积的30%,原则上用于建设公共停车场等项目”。目前,市城市绿化行政主管部门按照可开发地下空间占地面积不得大于绿地总面积的2/3进行审核。综合以上因素和做法,为落实生态园林城市、海绵城市建设等要求,《办法》提出绿地规模在3000平方米及以下的,除必须的交通、市政、绿化设施外,不应进行地下、半地下空间开发,绿地规模3000平方米以上的,可开发利用地下、半地下空间的占地面积不宜大于绿地总面积的50%,并优先用于建设公共停车场库等城市交通、市政基础设施和公共服务设施。
  6、关于调整审批程序
  《城市绿线管理办法》第八条规定“城市绿线的审批、调整,按照《中华人民共和国城乡规划法》《城市绿化条例》的规定进行。”《杭州市城市绿化管理条例》第二章第八条“绿线不得任意调整。因城市建设需要调整绿线、减少规划绿地的,市城乡规划行政主管部门应当会同市城市绿化行政主管部门、市国土资源行政主管部门落实新的规划绿地”。《办法》进一步细化明确了绿线调整原则、审批程序。结合目前信息化办公趋势,《办法》还提出对绿线实施数字化动态管理的要求。通过对绿线进行数据库的建立,为科学化、精细化管理园林绿化项目提供技术支持,为科学管理城市绿色资源提供了有力保障。
  7、关于公布与监督
  根据《城市绿线管理办法》第九条“批准的城市绿线要向社会公布,接受公众监督。任何单位和个人都有保护城市绿地、服从城市绿线管理的义务,有监督城市绿线管理、对违反城市绿线管理行为进行检举的权利。”《办法》第十二条规定了绿线公布主体、形式,以及单位及个人对城市绿线管理所享有的权力与应尽的义务。
  8、关于法律责任设置
  根据《城市绿线管理办法》第十二条“任何单位和个人不得在城市绿地范围内进行拦河截溪、取土采石、设置垃圾堆场、排放污水以及其他对生态环境构成破坏的活动。”第十六条“违反本办法规定,擅自改变城市绿线内土地用途、占用或者破坏城市绿地的,由城市规划、园林绿化行政主管部门,按照《中华人民共和国城乡规划法》、《城市绿化条例》的有关规定处罚”,第十七条“违反本办法规定,在城市绿地范围内进行拦河截溪、取土采石、设置垃圾堆场、排放污水以及其他对城市生态环境造成破坏活动的,由城市园林绿化行政主管部门责令改正……”,第十八条“违反本办法规定,在已经划定的城市绿线范围内违反规定审批建设项目的,对有关责任人员由有关机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。《杭州市城市绿化管理条例》第二十条“确因建设工程项目需要临时占用城市绿地的,建设单位应当事先取得市城市绿化行政主管部门的许可,并按规定缴纳城市绿化补偿费。城市绿地的临时占用期限不得超过二年。临时占用单位应当在占用期满后规定期限内恢复原状,逾期未恢复原状的,按照擅自占用城市绿地处理。”《办法》第十三条对上述内容结合杭州实际作了进一步规定。


  四、解读机关
  《办法》由杭州市规划局(杭州市测绘与地理信息局)、杭州市园林文物局负责解读。